Dalle società d’ambito alle società per la regolamentazione del servizio di gestione rifiuti - S.R.R. - in Sicilia

Il fallimento della gestione integrata dei rifiuti in Sicilia ha fatto pensare ad un ritorno al passato, attraverso la restituzione ai Comuni della titolarità e delle funzioni sottese ai medesimi servizi. Ma così non è stato, anzi, il legislatore siciliano ha preferito mantenere il modello della società di capitali per l’esercizio delle funzioni connesse alla gestione integrata dei rifiuti. Del resto, la gestione sovraccomunale dei rifiuti non è venuta meno neanche a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 2, comma 186-bis, della legge n. 191/2009, come introdotto dall’articolo 1, comma 1-quinquies, del d.l. 2/2010, convertito con la legge n. 42/2010. Detta disposizione, infatti, prevede la soppressione delle Autorità di Ambito, ma dispone che, entro un anno, “le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” In tale modo, “Il legislatore statale non ha voluto senz’altro ripudiare la scelta di gestire il servizio in un ambito sovraccomunale, ma soltanto consentite una ricollocazione delle funzioni (…) secondo le diverse esigenze dei territori e delle collettività regionali, prevedendo comunque (evidentemente, per ragioni di contenimento della spesa) l’eliminazione di un’entificazione autonoma del soggetto titolare delle funzioni” . A compendio, come affermato recentemente dalla Corte Costituzionale , la gestione autonoma del servizio di raccolta dei rifiuti ad opera di un Comune socio di una società d’ambito si pone in manifesto contrasto col principio della unicità della gestione integrata dei rifiuti previsto dall’art. 200, comma primo, lettera a), del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui la gestione dei rifiuti urbani è organizzata, fra l’altro, sulla base del criterio del superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti. E però, a differenza di quanto più opportunamente fatto dalla Regione Campania che con L.r. n. 4/2008 ha affidato le funzioni in materia di organizzazione, affidamento e controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti alle Province , il legislatore siciliano ha preferito sostituire le vecchie società d’ambito, create in applicazione di quanto stabilito dal Commissario delegato per l’Emergenza rifiuti nella Regione Sicilia che, in merito, ha previsto come obbligatoria la gestione dei rifiuti in Ambito Territoriale Ottimale (A.T.O.) a mente dell’art. 233 del Dlgs n. 22/97, secondo le modalità ivi pure stabilite (Ordinanza n. 488 dell’11/06/2002 e n. 1069 del 28/11/2002), con le nuove società di regolamentazione dei rifiuti. L’articolo 6, comma 1, della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9, sulla “Gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati”, prevede infatti che in attuazione di quanto disposto dall’articolo 45 della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2, per l’esercizio delle funzioni di gestione integrata dei rifiuti, la provincia ed i comuni ricompresi in ciascun ambito territoriale ottimale costituiscono, per ogni ATO, una società consortile di capitali per l’esercizio delle funzioni affidate alla società stessa con la presente legge. Le società sono denominate “Società per la regolamentazione del servizio di gestione rifiuti”, con acronimo S.R.R.

1.1 La natura giuridica delle S.R.R.

Le motivazioni che hanno spinto il legislatore regionale ad optare, ancora una volta, per uno strumento di diritto privato per l’esercizio delle funzioni previsti dagli articolo 200, 202 e 203 del D.lgs. n. 152/2006 non sono note, visto che l’esperienza delle società d’ambito avrebbe dovuto suggerire l’abbandono di siffatti strumenti di privatizzazione formale. Il sospetto è che la scelta sia dovuta più ad esigenze di “politica emozionale” per la futura gestione dei livelli occupazionali esistenti che di flessibilità nella gestione integrata dei rifiuti. E’ infatti noto che uno strumento di tipo pubblicistico, come il consorzio di diritto pubblico, sarebbe stato certamente più idoneo all’uso, atteso che alle amministrazioni pubbliche si applica in via generale una disciplina peculiare (rectius: istituti di privilegio) che non trova applicazione agli enti di diritto privato. In primis, soltanto gli enti pubblici possono svolgere attività autoritativa-funzionale, sottoposta alla giurisdizione del giudice amministrativo, e soltanto ad essi è riconosciuto il potere di autotutela decisoria. Invero, la nuova S.R.R., pur dovendo svolgere un’attività che ha ricadute certe sul piano istituzionale (articolo 32 e 9 della Costituzione) ha la struttura di una società per azioni, in cui la funzione di realizzare un utile economico è comunque un dato caratterizzante la sua costituzione. Inoltre, l’attività di impresa della S.R.R. si caratterizza per una serie di prestazioni che, per statuto, è impostata su criteri di economicità, ravvisabili nella tendenziale equiparazione tra i costi ed i ricavi, per consentire la totale copertura dei costi della gestione integrata ed integrale del ciclo dei rifiuti. Alla nuova società consortile di capitali voluta dal legislatore partecipano obbligatoriamente i Comuni per il 95% delle quote e la Provincia di riferimento territoriale per il restante 5%. Secondo quanto previsto dal comma 7 dell’art. 6 della L.r. n. 9/2010, “Per il funzionamento della S.R.R. si applicano le norme del codice civile. L’amministrazione ed il controllo sulle società sono disciplinati altresì dagli atti costitutivi e statuti che si conformano alle previsioni di cui alla presente legge”. Così come già avvenuto per le società d’ambito, la partecipazione obbligatoria degli enti locali impedisce al singolo ente di non aderire al modello associativo. Infatti, per i consorzi obbligatori la giurisprudenza amministrativa, chiamata a sindacare il comportamento di alcuni comuni ostili ad aderire agli ambiti territoriali ottimali per la gestione integrata dei servizi ed ambientali, si è espressa in questi termini: “Il principio di leale collaborazione tra gli enti è stato enucleato dalla Corte costituzionale con riferimento allo svolgimento dei diversi rapporti di rango costituzionale tra Stato e regioni, pur tuttavia la relativa applicazione non può condurre a situazioni di stallo decisionale che possano compromettere gli interessi pubblici oggetto delle decisioni da assumere, ed il rispetto di detto principio non può legittimare comportamenti che tendono a paralizzare la costituzione degli A.t.o.” . Ancora, “Dal momento della costituzione dell’Ente di ambito tutte le funzioni in materia di servizi idrici dei comuni e delle province consorziati sono esercitati dall’ente di ambito medesimo, restando sottratta agli enti territoriali partecipanti al consorzio obbligatorio l’esercizio di un potere diretto sugli impianti e la possibilità di incidere, con propria autonoma delibera, sulla gestione del servizio” . Tuttavia, così come già accaduto per le società d’ambito , la formale natura giuridica individuata dal legislatore non sempre è idonea per un’applicazione corretta dei numerosi istituti giuridici che orbitano quotidianamente attorno ai labili confini tra la dimensione privatistica e quella pubblicistica. Infatti, secondo un orientamento ormai pacifico, sia in dottrina  che in giurisprudenza , un ente pubblico è quello che, al di là della definizione normativa, possa comunque essere ritenuto tale, nel senso che le definizioni non vincolano l’interprete, il quale dovrà determinare la natura dell’ente indipendentemente dalla sua denominazione, per cui la stessa qualificazione esplicita è irrilevante se in contrasto con l’effettiva natura. Per determinare l’esatta natura giuridica dell’ente, la giurisprudenza segue due principali linee argomentative. Secondo un primo indirizzo, ai fini della qualificazione del soggetto come pubblico o come privato, occorre operare secondo un approccio “funzionale” “che tenga conto cioè della funzione che l’ente concretamente svolge e, in particolare, del carattere di necessità dell’ente in relazione alle finalità pubbliche che lo stesso mira a soddisfare” . Il secondo indirizzo, invece, riconduce l’analisi al concreto svolgimento di un’attività imprenditoriale da parte dell’ente. Alla luce di quanto detto, l’interprete si trova doppiamente in difficoltà. Per un verso deve valutare caso per caso la questione, scandagliando i citati indici sintomatici della natura giuridica dell’ente sottoposto alla propria attenzione. Per altro verso, attesa l’oscillazione giurisprudenziale in materia, dovrà optare per il criterio “funzionale” ovvero per quello più formalistico....

di Massimo Greco